爲了解決看病難，大醫院擁擠，小醫院無人問津的情況，分級診療制度得以實施。國家明確要求到2020年，分級診療服務能力全面提升，保障機制逐步健全，佈局合理、規模適當、層級優化、職責明晰、功能完善、富有效率的醫療服務體系基本構建，基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式逐步形成，基本建立符合國情的分級診療制度。
上海交通大學醫學院教授鮑勇認爲，當前分級診療制度的優勢和問題同時存在，也面臨着機遇和挑戰。優勢是國家有明確的政策和路徑，同時也有明確的考覈體系和指標，各地有比較好的政策和策略；問題是分級診療制度頂層設計還有待於進一步完善，在“三醫聯動”方面還缺乏有力的推動和落實，基層衛生機構在“守門人”的能力方面還有待進一步提高；機遇是“健康中國2030”的國策提出，“健康融入所有政策”即將實現；挑戰是老齡化、慢性病、環境污染、健康素養的持續低下等都在促進其變革和創新。
爲此，鮑勇提出了國家分級診療制度的“54321”改革建議。
鮑勇指出，“5”就是5定，包括定首診機構，定醫療保險付費形式，定醫療流程、質量和費用，定公共衛生服務項目，定服務人羣。
具體來看，一是定首診機構，要注意的是首診機構應該不分形式和體制，實施准入制度；不管機構是醫院或是社區衛生服務機構，不管是公立醫療機構還是社會辦醫療機構，經過考覈和准入達到要求就可以承擔該重任。
二是醫療保險費用的確定要考慮付費形式，即是按照項目付費還是按照病種付費，同時要考慮付費比例，就是在不同的醫院（社區）就診要有不同的報銷比例。
三是醫療流程、質量和費用要界定，不管在醫院還是在社區衛生服務中心，都應該按照臨牀指南實施臨牀路徑診斷和治療，同時保證質量，儘可能按照“DRGs”付費。
四是公共衛生要界定服務項目，在界定服務項目的基礎上，對每一個項目進行流程化管理，同時進行績效評價服務。
五是服務人羣的界定，確定的服務人羣可以按照兩個方面進行試點，一是按照行政區劃，即利用行政人口的劃分開展服務，例如在城市以街道辦事處的區劃開展工作；二是可以按照服務的可及性開展服務，例如可以利用15分鐘服務圈進行區劃開展工作，該服務的支付方式可以“按照人頭服務支付費用”。
鮑勇說，“4”就是四方付費，包括政府要提供公共衛生經費、保險機構付費、醫療機構付費、個人方付費。
在四方付費方面，一是政府要提供公共衛生經費，公共衛生經費的數量要先論證公共衛生的項目，在此基礎上要進行公共衛生服務項目的流程化研究，然後制定費用的標準。同時政府支付基本醫療費用。
二是保險機構付費，這是關鍵環節，不僅要測算數量，更重要的是確定保險付費的起付線、共付線和封頂線。
三是醫療機構付費，即醫院（社區）進行付費是增加機構費用意識，當一旦採取政府購買服務的方式，同時又有總額撥付的形式，經費的控制是非常重要的，實施首診醫院（社區）進行在一定的情況下付費有助於經費的控制。
四是個人方付費，主要目的是增加個人費用意識，要告訴人們，政府在醫療方面不能全部免費，自己要支付一定比例的醫療費用。
鮑勇表示，“3”就是三方監督，包括政府監督、居民監督和社會（第三方）重點評價機構服務的反應性和信任度。
在三方監督方面，一是政府監督，重點在機構的介入監督，機構的運行監督和機構的產出監督，比如在反應性方面，政府要監督機構的第一時間救助病人的能力。二是居民監督，關鍵是在滿意度和信任度方面，社區居民在獲得服務後的感受是該機構可持續發展的關鍵。三是社會（第三方）重點評價機構服務的反應性和信任度，特別在“以人爲本”的流程化服務方面是否合理和和諧。
“2”是雙向轉診，首診機構和綜合性醫院雙向轉診重點要考慮政策、制度和形式三個方面。
鮑勇指出，“1” 是“一個目的”，就是實施健康管理。
健康管理是基於管理理論和新健康理念對社區（生活和功能社區）健康人羣、疾病人羣的健康危險因素進行全面監測、分析、評估、預測、預防、維護和發展個人和家庭技能的全過程。
他認爲，實施社區健康管理是變被動的疾病治療爲主動的健康管理質的飛躍。社區健康管理將健康管理的基地紮根社區，具有提高社會公平性、發揚社區能動性、最大力度解決民生問題的全方位優勢。
