這個夏天以來，渤海溢油事故刺痛了每個中國人的神經。在社會大衆和媒體的監督下，康菲公司從宣佈“徹底封堵溢油源”，到“我們就是騙你們的”，再到媒體披露“至今溢油點仍不時有油花冒出”，康菲似乎在挑戰着中國人的耐受度。
11月11日，蓬萊19-3油田溢油事故聯合調查組公佈了事故原因調查結論，認定溢油事故系一起重大海洋溢油污染的責任事故。11月17日，山東煙臺30名受損養殖戶提出集體訴訟，將康菲、中海油告上了法庭，要求賠償損失2000多萬，但能否立案至今仍是個未知數。
5個多月過去了，這一國內有史以來最大的海上油田溢油事件至今仍未解決。人們不禁要追問，究竟是什麼原因讓事故的處理一拖再拖，讓受害者的維權舉步維艱?是法律不嚴，還是令不行、禁不止?
帶着這些疑問，法制網與全國律協合辦的“影響力·中國律師系列訪談” 專訪了全國律協環境與資源專業委員會副主任周塞軍律師，分析渤海溢油事故相關法律問題。
訴訟仍在準備階段
中海油或擔連帶責任
記者：大家都比較關心，渤海溢油事件發生了這麼久，不少漁民就自己的損失起訴了，國家海洋局也招聘了律師團，爲什麼至今訴訟還未進入實質階段?
周塞軍：這個案子是我們國家首個海洋污染重大案件，還有很多政策導向和訴訟規定尚不明確。漁民就損失提起訴訟是合法維權，但按照《民事訴訟法》的規定，提起訴訟需要提交相應的損失數量和致損的證據，這對於廣大漁民來說是個很困難的問題，而法院審查立案也是比較嚴格的，因此能否立案要看是否具備條件。此外，國家海洋局委託北海分局已完成了律師團的招聘，現在律師團在做相關的證據收集工作和海洋污染生態損害訴訟中最重要的環節，也就是損害鑑定。總體來說，目前訴訟應該還在緊鑼密鼓的準備階段。
記者：若進入了訴訟階段，首要解決的就是誰是適格的被告。事發以來，中海油的責任認定問題一直有爭議。有觀點認爲，康菲是獨立的民事主體應獨立承擔責任;也有觀點認爲，中海油也要承擔連帶責任。中海油是否能作爲被告?
周塞軍：要分析責任首先要明確中海油在渤海灣石油開發中的地位和角色。根據國務院《對外合作開採海洋石油資源條例》，我國對外合作開發海洋石油資源的業務由中海油全面負責，中海油依法取得合作海區內的石油勘探開發生產和銷售的專營權。康菲中國和中海油之間訂立了石油開採合同負責石油的開採。康菲中國作爲獨立的法人，在開採石油時應遵守我國的《海洋環境保護法》保護海洋的生態，防止開採過程中漏油污染海洋，現在出現了問題本應獨立承擔責任。但康菲開採的權利是和中海油通過合同建立的，如果康菲公司不能承擔責任，那麼中海油作爲權利的受益者，在享有專營權的同時也負有保護這片海洋的義務，事故發生中海油也有一定的監管失職。從這個角度來講，中海油要承擔連帶責任，是適格的被告。#p#副標題#e#
漁民索賠舉證評損難
賠償不以排污超標爲前提
記者：環境污染訴訟歸責原則是什麼?舉證責任如何分擔，與一般的訴訟有何不同?
周塞軍：環境污染案件採取無過錯責任原則，只要有污染行爲，造成了污染後果就要承擔責任，不管主觀故意與否。這是國際慣例，我國也是這樣。
一般民事訴訟是誰主張誰舉證，環境污染案件則採取舉證責任倒置，由加害方來負舉證責任，舉證不利則要承擔敗訴的後果;從舉證責任的分攤上，加重了加害方的責任，但原告也有一定的證明責任。
記者：漁民這個羣體相對於強大的跨國公司康菲來說是一個弱勢羣體，取證維權存在一定的困難。具體來說，漁民要承擔什麼證明責任?
周塞軍：漁民只要拿出證據證明自己受污染的事實、大量的水產品死亡等受損害的事實，以及受到了多少損失;此外，指出他們懷疑或者指定的污染者，證明這個損失是致害人引起的，損害與溢油污染相關即可。
儘管舉證責任倒置，漁民起訴只需要表面的證據和表面的因果關係，但實際上對他們來說，證明的難度也還是比較大的。因爲環境污染的技術性很強，比如需要進行技術鑑定，需要損失評估，而漁民作爲弱勢羣體，科技和法律知識方面都相對不足，在取證和損害鑑定評估方面都會有不少困難，這需要律師和社會組織的支持。
記者：作爲加害方的康菲公司和中海油要承擔什麼舉證責任?排污是否超標是否是加害方承擔損害賠償所要考慮的因素?
周塞軍：加害方就要證明自己沒有加害，即證明不是19-3油田污染導致了海產品的死亡和漁民的損失。
加害方賠償並不以污染物是否排放超標爲前提，因爲在環境污染民事賠償責任方面實行的是無過錯責任原則，並不以存在過錯爲前提，也就是說即使致害者沒有過錯，排污在範圍內，只要造成了損害也應當承擔賠償責任。況且，這次事件是漏油導致污染，而不是正常的排污。前不久的事故調查結果也已認定了是康菲操作失誤造成的事故，康菲是存在過錯的。
海洋污染損害強制保險制度存漏洞
海洋生態損害賠償基金須強制建立
記者：曾有報道稱，國家海洋局將就這一事故發起上億元的生態索賠，但後來相關人員證實這次生態索賠的數額不可能像想象中的是天文數字，這是爲什麼?
周塞軍：原因在於我國目前對於海洋環境污染的生態損害賠償標準還未統一。海洋污染的污染源、污染物和污染過程往往比一般的環境污染行爲複雜得多，這決定了其損失的計算比一般侵權行爲損失的計算要複雜得多。爲此，許多國家都對海洋污染損害的賠償範圍、賠償標準和計算方法作出明確、統一的規定，設立油污損害賠償基金以應對海洋污染事故的鉅額賠償。
此前，我國除農業部漁業局出臺了漁業損失計算辦法之外，其它損失均無明確、統一的規定。2007年，鑑於塔斯曼海號郵輪污染事件，國家海洋局制定了《海洋溢油生態損害評估技術導則》，就海洋溢油損害的範圍、評估的方法做了一些規定，但具體的標準制定還需要一定時間和技術數據的支持，立法上的不足導致了渤海溢油事件在具體操作上無法可依的窘境，還可能造成不同受害者向不同法院起訴所獲賠償數額相差巨大的結果。
我國應該儘快完善相關法律，將生態損害賠償的賠償範圍、賠償標準和計算方法進行明確、統一的規定。
記者：溢油事故從爆發到現在它的清污、堵漏工作還沒完成，生態修復資金嚴重欠缺。而康菲公司之前宣佈的要成立兩個賠償基金至今還是遙遙無期，原因何在?
周塞軍：國外海洋污染實行海上油氣勘探污染損害強制保險制度，在生態賠償時以備急用，用於填補清污、堵漏費用。而國內對於強制保險立法上有明確的限制，如必須是法律設立，或者國務院行政法規設立。因此海上油氣勘探污染損害強制保險制度在投保額的規定上還是空白。這種缺陷對於康菲公司的污染來說，就很難達到運用保險來賠償污染造成的損失。
另外，我國《海洋環境保護法》施行已超過10年，而其中列明的建立油污損害賠償基金的條款至今尚未建立。這種制度上的缺陷意味着康菲溢油事故造成的海洋污染事故導致的未來相關海域的生態修復將面臨嚴重的資金缺口。
記者：借鑑國外經驗，我國油污損害賠償基金制度應如何完善?
周塞軍：首先要通過立法確定損害賠償基金制度，明確政府、社會和污染方在賠償基金中的責任比例。美國上世紀八十年代制定了《超級基金法》可以作爲借鑑，它通過聯邦政府注資和有關企業繳納稅費的方式成立基金來恢復生態。
更重要的是要實行嚴格的環境保護行政執法。建議國務院的行政法規可以增加規定在訂立石油開採合同時，把是否繳納了油污損害強制保險作爲審查是否批准合同的條件，把好入口關。
行政罰款額度應當上調
是否適用刑罰尚待明確
記者：之前國家海洋局表示，按照法律康菲可能面臨上限也就是20萬的處罰。這20萬的上限是一次漏油處罰不超過20萬，還是多次漏油累計處罰不得超過20萬?
周塞軍：從現在的法律規定看，20萬也許不是最終處罰，但最終處罰也不會超過30萬元，因爲《海洋環境保護法》規定，對處罰額度限定爲不超過違法所得的30%，且總額不超過30萬。
記者：墨西哥灣溢油事件中英國BP公司被罰得瀕臨破產，美國對污染行爲是如何處罰的?
周塞軍：美國對污染行爲進行處罰時除了要按違法行爲的時間處罰，比如每天一罰外，還要考慮違法行爲人對違法行爲的主觀認識、違法的獲益狀況等進行綜合考慮來計算罰款數額，並且每個要素均有相應的計算標準，最終的罰款數額是明確的也是鉅額的。
美國政府對英國BP公司採取行政處罰將以十億計，而提出的民事賠償還要等待司法判決，此外公民還會提起侵權訴訟追究BP公司賠償責任。BP公司知道美國的司法制度的嚴厲，所以先拿出200億元作爲接受處罰的準備金。
記者：相比而言，我們國家對海洋污染的行政處罰額度明顯偏低。如何完善相關法律，來克服環境污染中普遍存在的“違法成本低、守法成本高”的非正常現象?
周塞軍：與美國嚴厲的環保懲罰相比，我國的處罰方式依舊是法定限額，且限額遠遠落後於經濟發展的速度。我國在1999年制定《海洋環境保護法》時，對處罰額度限定爲總額不超過30萬，這與當時的經濟發展水平相適應，但現在這限額已明顯低於經濟發展水平。
應儘快修改《海洋環境保護法》，借鑑《水污染防治法》對罰款上限上不封頂，對污染企業的行政處罰可以是幾億、甚至幾十億，讓企業不敢污染，對違法望而卻步，以改變守法成本高、違法成本低的現狀。
記者：墨西哥灣的溢油事件中，美國政府追究了英國BP公司的刑事責任起了有效的威懾作用。渤海溢油事件是否可能進行刑事處罰?
周塞軍：渤海污染的後果確實很嚴重，但是否入刑，還需要國家海洋局與公安機關對其污染的行爲和後果是否構成犯罪進行認定，根據認定的結果決定是否移交公訴機關。
前不久刑法修正案八將重大環境污染事故罪改爲污染環境罪，降低了入刑的門檻。刑八出臺後，如危險駕駛罪等罪名在實踐中起了較好的威懾作用，但污染環境罪至今沒有一個判例。建議司法機關儘快出幾個典型的相關判例，明確什麼行爲構成此罪，通過刑法的威懾力來強化公民的環境保護意識和企業的守法意識。
